扎实推进农村土地确权工作

切实维护农村妇女合法权益

——鹰潭市农村土地确权中妇女权益保护问题调研报告

鹰潭市妇联专题调研组

土地是农民的生存之源，发展之本。土地承包经营权以及由此而带来的各项财产权益，是包括农村妇女在内的广大农民最为关切的经济权益，是他们赖以生存和发展的基础。随着经济社会发展，在我市，占农村劳动力60%以上的农村妇女已经成为推动农业生产发展的主力军，依法维护农村妇女土地权益，对于调动农村妇女积极性参与社会主义新农村建设、构建和谐社会具有十分重要的现实意义。今年5月，鹰潭市妇联专题调研组以我市正在开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作为契机，对辖区内的6个乡镇、15个村委会、50余户农民家庭进行了走访调研，现将有关情况报告如下：

一、鹰潭市农村土地确权工作基本情况

鹰潭市辖贵溪市、余江县、月湖区、龙虎山景区、鹰潭高新技术产业园区、信江新区，全市人口114.25万，其中农村妇女25.73万，占全市农村人口的47.64%。今年5月初，我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作全面启动，全市需要确权登记颁证的有44个乡镇，360个村委会，3998个村小组，21万户农户，承包面积88万亩左右。截至目前，已经全面完成调查摸底和航拍实测，正在全面展开勾图指界确认外业和内业绘图工作，登记颁证工作将于10月底基本完成。我市农村土地确权登记颁证工作严格执行农村土地承包法律政策，按照按户确权、保持承包权稳定的基本原则，以现有土地承包合同、权属证书为基础，建立健全土地承包经营权登记簿，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。为在土地确权工作中切实保护妇女权益，市农业局在印发的《鹰潭市农村土地承包经营权确权登记颁证若干问题解答》中，专门就出嫁女和入赘男的土地承包经营权如何进行确权登记问题进行了解答，明确指出，“出嫁女和入赘男在新居住地未取得承包地的，其在原居住地的承包地不得收回；新居住地已给其分配承包地的，原居住地不再保留其承包地。”在源头上为维护农村妇女土地权益提供了保障。

二、我市农村妇女土地权益存在的主要问题

《妇女权益保障法》第三十二条、三十三条规定，“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”、“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”。但是在现实生活中，歧视妇女，损害妇女土地承包经营权和其他合法权益的现象依然存在。此次农村土地确权登记颁证工作中，我市虽然从政府层面上对保护妇女权益做出了明确规定，但妇女土地权益问题仍然凸显，主要表现在：

1.出嫁女土地承包经营权流失现象时有发生。村民自治、民主管理是宪法和法律赋予村民的神圣权利。我市大部分农村对于土地承包经营、宅基地分配、征地补偿、农村集体经济收益分配等涉及村民切身利益的事项，基本由“村规民约”来确定。由于各村“村规民约”对出嫁女土地承包经营权的规定不尽相同，许多农村妇女出嫁后将不可回避的面临土地承包经营权流失。贵溪市志光镇皇桥村土地五年一次大调整，预留一定数量的机动地，每年进行小调整，村里女子出嫁后土地当年即被收回，留作村里的机动地。余江县中童镇九都村则没有预留机动地，实行土地承包经营权30年不变，增人不增地，减人不减地的办法。皇桥村的女子如果嫁入九都村，则面临娘家和婆家都没有土地的状况，这种情况在农村非常普遍。

2.离婚妇女土地权益更易受到侵害。因为土地不可移动的特殊性，农村妇女离婚时，很少有人对自己的土地权益进行争取，法院判决离婚过程中，有时也不把土地作为夫妻共同财产进行分割。有的妇女虽然离婚不离村，但却因离婚失去了土地；有的妇女离婚后回到娘家村生活，而绝大部分村对离婚回来的妇女，无论其是否再嫁，都不再分配土地。

3.宅基地分配权基本缺失。随着城市化进程的加快，宅基地成了一项重要的福利，尤其是地处城乡结合部的乡镇，宅基地意味着巨大的经济利益。一些村的“村规民约”在宅基地分配问题上采取了男女不平等的政策，规定男子成年或结婚后可单独立户获得宅基地，而大龄女青年、户口仍在本村的出嫁女、离婚妇女则不能单独立户批地。

4.征地补偿款和集体福利享有权得不到落实。在分配土地征收补偿款和农村集体经济收益政策上，虽然各级政府都明确了男女平等的原则，但在事实上，妇女出嫁后无论户口是否迁出，在娘家都不能享受村民待遇，有的虽然仍享有承包之土地，但村里分配征地补偿款时，却往往将她们排除在外。

5.土地收益权没有保障。随着国家对农村工作的重视和惠农政策的大力扶持，农民获得的土地增值收益大幅增加，对于那些被剥夺了土地权益的农村妇女来说，她们的土地收益一无所有，再好的政策也与她们无关。有的妇女出嫁后娘家村的土地承包经营权虽然没有被收回，但因人地分离，实质上其土地已无偿转让给了父母兄弟，她们无法耕种，更不能获得土地收益。

三、农村妇女土地权益问题的主要原因

农村妇女土地权益问题由来已久，产生原因涉及传统文化、现实利益、地域差别和法律法规的完善与执行等许多方面。

1.传统观念根深蒂固。“嫁出去的女儿泼出去的水”、“男娶女嫁”、“从夫居”等是我国几千年传承下来的传统观念，特别是在农村，妇女依附、从属于男子的观念更是根深蒂固。一些“村规民约”剥夺了农村妇女应该平等享有的合法权益，固化了男尊女卑的传统观念，加剧了出生人口性别比，影响了妇女的家庭地位和社会地位，影响了社会的和谐稳定。而在现实生活中，绝大部分农村妇女却对这些现象早已习以为常，认为大家都是一样的就没有什么不对，对土地权益受到侵害的现象没有认知，更没有主动维权的意识。

2.相关法律不够完善操作性不强。《农村土地承包法》第二十条、二十七条规定：“耕地的承包期为三十年”、“承包期内，发包方不得调整承包地”，有的村由于没有预留机动地，导致婚进妇女、入赘女婿和新生儿等新增人口无法获得土地。对于农村土地承包经营权纠纷案件，法院往往认为村委会与被侵权妇女之间不是平等的主体关系，因此一般不予受理，即便受理，由于现行法律体系对于农村集体经济组织成员资格的认定、妇女在婚姻变化中土地份额的划分、“村规民约”的合法性审查等没有明确的规定，为案件审理带来难度，案件执行所面临的种种障碍也导致生效判决难以兑现。贵溪市花园街道离婚妇女李某因征地补偿款分配事项向法院提请诉讼，贵溪市人民法院一审判决李某不能获得征地补偿款，李某不服向鹰潭市中级人民法院上诉，二审判决李某应分得征地补偿款1.1万元。判决生效后，李某所在村依据“村规民约”，仍然坚持不给李某分配征地补偿款，判决至今仍未得到执行。

3. 对“村规民约”的监督不力。“村规民约”是实现农村民主自治管理、规范村民言行的有效方式。《村民委员会组织法》规定，“村规民约”需报乡镇人民政府备案，如有与宪法、法律法规和国家政策相抵触，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，由乡镇政府责令改正。但是在实际操作中，乡镇政府对“村规民约”的合法性审查并不严格，基本上是重备案轻审查，甚至不备案不审查，导致部分农村妇女土地被剥夺，权益受侵害。

4.妇女在村级事务管理中处于弱势地位。在2012年进行的村“两委”换届工作中，市委市政府高度重视，组织、民政等有关部门大力支持推动，通过“定位产生”，我市已基本实现了每个村委会至少有一名妇女成员并兼任妇代会主任的目标，村妇代会主任配备率和妇女进村委的比例均达到了100%。但在村委会成员中女性比例为26.3%，村委会主任中女性比例为6%，距《鹰潭市妇女发展规划（2011年—2020年）》确定的30%和10%目标还有较大差距；村民小组长中女性比例仅占2%；村民代表中妇女代表占27.5%，没有达到《村民委员会组织法》“妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上”的要求，妇女在村级事务管理中缺少话语权，处于弱势地位，妇女权益维护较为困难。

四、维护农村妇女土地权益的几点建议

农村妇女土地权益问题涉及面广，解决难度大，需要各级党委、政府高度重视、高位推动，各有关部门积极配合，齐抓共管。

1.加强法制宣传提高干部群众法律意识。通过各种形式和载体，一是大力宣传“男女平等”基本国策，弘扬先进文明的文化理念，清除男尊女卑、重男轻女的传统观念，营造有利于男女两性平等发展的社会环境；二是大力宣传《妇女权益保护法》《土地承包法》《村民委员会组织法》等相关法律法规，促进广大干部群众，特别是基层村组干部学法、知法、用法，增强法制观念，强化责任意识，形成依法维护妇女合法权益的良好氛围；三是组织农村妇女学习法律知识，提高依法维权意识，在权益受到侵害时，鼓励她们勇于拿起法律武器维护自己的合法权益。

2.建立对“村规民约”的司法审查机制。乡镇人民政府应认真履行法律赋予的职责，制定工作制度，落实工作责任，对村民会议制定“村规民约”进行指导，加强在程序上的监督和内容上的引导，确保“村规民约” 制定程序和内容的双重合法性。要加大对“村规民约”的审查备案力度，不是村民会议通过的不予备案，并宣布其无效；对不合法的内容及时反馈、限期修改；对与男女平等原则不相符的、带有性别歧视的条款予以废除。要重点修订完善婚丧嫁娶、宅基地分配、土地承包经营、拆迁补偿、村集体经济收益分配等涉及妇女权益的条款，确保农村妇女平等享有相关权利。

3. 完善调解、仲裁和司法救济机制。强化政府的主导地位，加强农村土地承包经营权纠纷调解、仲裁工作体系建设，充分发挥调解、仲裁的独特优势和在解决妇女土地纠纷中的作用。对于已经发生的侵害农村妇女土地权益的案件，乡镇政府应当指定相关部门主动、妥善解决，及时化解矛盾。人民法院在处理农村妇女离婚案件时，要合理分割承包土地，确保农村离婚妇女的合法权益。对于农村妇女因自身土地权益被侵害而提起的诉讼，人民法院应当受理并进行审判，对违反法律、法规的“村规民约”、村民会议决定、决议，应当依法撤销或者宣告其无效，切实解决农村妇女土地权益诉讼案件受理难、执行难的问题。

4.进一步提高妇女参政比例。今年下半年，新一轮村“两委”换届工作即将启动。党委、政府在制定换届工作意见和方案时，应把村“两委”中至少有一名女性成员、村妇代会主任100%进村委、村委会中女性成员和女性正职比例分别达到30%和10%以上、妇女代表占村民代表总数的三分之一以上、女性村民小组长比例高于上届等要求纳入换届选举的总体要求和具体部署之中。要总结推广上届选举中的好经验好做法，采取优先提名确定妇女候选人、“专职专选”、“定位产生”等有效措施，确保妇女当选，保障农村妇女在村级事务管理中有充分的话语权和表决权，不断引导村民自治走上男女平等、依法管理的道路。

5.将妇女的名字体现在土地承包权证上。我国的大多数家庭以男性为户主，在土地承包经营权确权登记颁证的环节中，将妇女及其他家庭成员作为共有人进行正式登记，并体现在权证上具有重要的现实意义。政府应当明确规定，土地确权颁证工作中，妇女要作为承包方共有人进行登记、颁证，在土地流转、转让、租赁时，要由夫妻双方签字才能生效；在婚姻关系发生变化时，可以进行土地分割，单独办理土地承包经营权证，以使妇女能够因此享有与男子平等的权利和义务，拥有对承包地平等的知情权、参与权和决策权，并可以主张权利，在获得土地收益及土地征用补偿款分配时拥有依据，保障妇女在分居、离婚和丧偶等情况下土地承包经营权的安全。                                                

                                   2014年7月23日